Estado fallido, ¿de qué hablamos? Notas sobre Michoacán

Un concepto se introdujo de manera constante para hablar de México en los últimos años, Estado fallido. Las comparaciones –mal hechas- con otros países en conflicto y con inestabilidad resultaron recurrentes en las revistas y medios internacionales, para luego hacerse parte de la discusión nacional. La situación actual ha traído está discusión de vuelta. Creo que es necesario aclarar el camino conceptual para no errar en la solución del problema en Michoacán.

Del peligro al problema del concepto

El fenómeno de la inestabilidad política, guerras civiles, violencia criminal e incapacidad de los gobiernos ha cobrado relevancia en las últimas décadas porque constantemente varios países caen en guerras civiles. Relativamente al mismo tiempo, en la ciencia política, el estudio del Estado resurgió para responder a como está entidad podía resolver estos problemas por sí mismo por medio de su gobierno.[1] En razón de lo anterior, y con el fin de responder a que problemas podrían provocar estos países en la agenda de política exterior de Estados Unidos, la CIA armó un comité llamado “The State Failure Task Force”, que entregó un reporte en 1995.[2] La conclusión del reporte fue que el colapso del gobierno, las crisis económicas y un conflicto civil violento podrían provocar una crisis en la capacidad del Estado de mantener el monopolio de la violencia legítima que proponía Max Weber. En ese documento propusieron una lista de “países a observar” para fines de la política de seguridad nacional de Estados Unidos. La lista y los criterios del comité de la CIA fueron relevantes para la administración Bush para determinar una lista de “países incubadoras del terrorismo”, -después se demostró ser una relación irreal.[3]

Los conceptos iniciales de Estado fallido sólo contemplaron países en los cuales las capacidades del gobierno fallaban en su totalidad, y a países a vigilar en caso de que ello sucediera. El problema principal es que el concepto de Estado fallido inicial integró numerosos indicadores que podían colocar a cualquier país en las listas e índices, siendo que el problema más relevante –la pérdida de capacidad el Estado- no era estudiado ni comprendido. El concepto resultó confuso para solucionar problemas, ya que no había claridad en la discusión académica de cuál de todos los fenómenos se tenían que atender, de una lista demasiado amplia que se había acumulado.[4] Por eso, llamar Estado fallido a un país –o una región- resulta una práctica poco útil para comprender los problemas de países donde las capacidades del Estado como gobierno son limitadas –o incluso ausentes.  Además, el término fallido habla prácticamente del monopolio de la violencia legítima de Weber como aspiración absoluta, en lugar de los diferentes elementos del Estado, como el gobierno, sus instituciones, sus políticas, y cómo estas logran en el continuo del tiempo ese monopolio y otras muchas regularidades de países funcionales.

Hay de Estados débiles a Estados fallidos

Dos alternativas útiles para entender la debilidad del Estado en Michoacán – reservando que el diagnostico de una situación como la de Michoacán requiere entender historia local y una efectiva política contra el crimen organizado- son la de diferenciar la dimensión y la característica del fenómeno. La dimensión de la debilidad del Estado se puede diferenciar por la intensidad de la situación de ingobernabilidad en la región. Robert Rotberg propone tres “niveles de intensidad” de para esta situación.[5] El primero es el Estado débil, que refiere al continuo de debilidad de las instituciones en diversos temas de responsabilidad del Estado, justicia, economía, presencia territorial y regulación de la vida pública, todos relacionados con el manejo del conflicto –sea violento o no- y la seguridad humana-. El segundo es el Estado fallido –que preferiría denominar frágil en términos de Rice y Patrick[6]– en el que hay situaciones tensas, conflictivas y peligrosas de violencia entre grupos confrontados entre si y contra el Estado. El tercero es el Estado colapsado, en el que hay un vacío del gobierno por incapacidad gubernamental, por lo cual, otros grupos y liderazgos políticos toman el control armado del territorio. Por ejemplo, eso sucede los amos de la guerra en África. En mi opinión preliminar todavía hay una situación de debilidad en México y Michoacán; lo argumento abajo.

La característica del fenómeno del Estado es que la debilidad resulta ser diferente dependiendo del país. Jean-Germain Gros propuso una taxonomía de cinco tipos de Estados fallidos –qué podemos entenderlos con los niveles de intensidad de debilidad estatal mencionados arriba.[7] Me interesa destacar dos, el Estado “fantasma”, en el cual el gobierno sólo tiene espacios territoriales delimitados de control, y el Estado “anémico”, que se refiere al que con pocas capacidades enfrenta grupos armados. Más allá de los nombres utilizados por el autor, podemos observar de manera preliminar en México, con respecto a Michoacán, un Estado débil ausente en regiones limitadas a causa de grupos armados. ¿Por qué no otra intensidad de debilidad? Porque, esencialmente, no podemos entender a Michoacán como hecho aislado del Estado en México, están integrados gubernamentalmente, y sobre todo en funciones. El gobierno de Michoacán y los municipios de ahí tenían funciones reguladoras y de seguridad, pero claramente el tema de crimen organizado es federal. La debilidad esta en los tres ámbitos de gobierno porque las funciones están distribuidas. Además, un Estado territorialmente débil no significa un Estado colapsado en su totalidad, y el colapso de las instituciones en una región depende mucho del gobierno federal.

Notas para diagnosticar Michoacán

Con lo anterior debemos desprender muchos temas para aclarar un futuro diagnostico mucho más completo de Michoacán. Primero, hay que saber que la sola presencial militar en términos de juego de guerra en Michoacán no responderá en mucho al problema, ya que la no presencia de Estado no era sólo de fuerzas policiales, también era de un sistema de justicia poco funcional en lo federal y lo estatal –asunto que demandan las autodefensas en la entidad al pedir al gobierno combatir a la “Familia michoacana” y a los “Caballeros Templarios”. Estado no sólo es presencia militar territorial, son instituciones que funcionan en el territorio y dan regularidad a la vida cotidiana pacífica y permiten mediar conflictos.

Lo segundo es discutir el tema del liderazgo político y cuestionarse que tanto ese es el problema. La remoción del gobernador era un falso dilema. Los gobiernos locales en México son fiscal e institucionalmente débiles, es la federación la que concentra facultades, y por lo tanto, seguir alterando el liderazgo no tendría mucho efecto si no pensamos que gran de la importancia del liderazgo es qué tanto puede hacer o no un gobernador. Para ello sólo habría que comparar números de policías, funcionamiento del sistema de justicia, y claro, competencias legales. La cuestión no es entrar al debate de a quien le correspondía la responsabilidad. El dilema no existe. Claramente le corresponde a ambos ámbitos de gobierno enfrentar al crimen organizado, ya que los dos tenían competencias en temas de seguridad.

El tercer asunto, evidentemente, es la política de seguridad pública; hasta sigue ahora en la lógica de los arrestos, la presencia militar-policial –a eso responde la Gendarmería Nacional-, y las estrategias de desmembramiento de organizaciones criminales. Esa política debe cambiar de manera integral. Del tema se ha escrito mucho, sólo enfatizo que en el ámbito de la debilidad estatal es necesario profundizar o iniciar reformas para obtener capacidades institucionales en el tema de justicia. Tanto el gobierno federal cuanto el local no tienen capacidades reales de enfrentar en problema criminal en sus verdaderas dimensiones, incluso si eligieran una mejor política.

Por último, el cuarto asunto son las características políticas, sociales y geográficas de la región de Tierra Caliente en Michoacán, que expuso Salvador Maldonado.[8] Lo que sucede con las autodefensas en Michoacán es un cambio de las relaciones dominantes entre grupos sociales con el crimen organizado, rompiendo así pactos sociales y políticos que coexistían con la cotidianidad violenta en la región. Fernando Escalante lo hace explicito, el caciquismo controlaba las relaciones sociales en la región; esas relaciones ya cambiaron.[9]

Una alternativa para pensar

Finalizo con dos ideas. La primera es que es necesario pensar en todo el problema de Michoacán como una oportunidad para una política de re-construcción del Estado en México. Ello que implica promover el establecimiento de relaciones sociales pacíficas y proveer de capacidades institucionales a los gobiernos para enfrentar los problemas de seguridad y de justicia. Lo anterior puede parecer evidente, pero no lo es, el proceso de construir un Estado, o fortalecerlo, requiere comprender precisamente las dimensiones y características de las instituciones y problemas a atender. Se necesita un programa que solucione, tanto la necesidad de aumentar funciones del Estado en la sociedad –desde las legales hasta las sociales- cuanto la fuerza con la que ejerce esas funciones –desde recursos financieros, pasando por personal del gobierno, y llegando a políticas  de gobierno efectivas-.[10] Se trata de una agenda que hemos desatendido. Además, se debe atender cómo una política para permitir la paz en la región, y por lo tanto, que no sólo se requiere ausencia de violencia, también se requiere promover un conjunto de prácticas cotidianas y legales que puedan resolver los conflictos de manera pacífica en la región.

La segunda y última idea. Esta agenda requiere dos disposiciones políticas. La primera es reconocer que México parecía tener un Estado fuerte, pero en realidad, debajo de la imagen de un gobierno políticamente fuerte, había una estructura de instituciones incapaces; estas pudieron lidiar con los problemas hasta que apareció otro problema que las puso en evidencia, el crimen organizado. Tenemos un Estado que carece de mucho para actuar, su burocracia, funciones, políticas y presencia están limitadas, por eso necesitamos mucho más Estado, a diferencia de lo que se nos sugirió durante muchos años. No sólo necesitamos un Estado vigilante, también necesitamos un Estado que pueda transformar los conflictos violentos en soluciones pacíficas, en un contexto donde los problemáticas sociales incuban problemas de justicia. Y claramente esta agenda no sólo corresponde a Michoacán, comencemos ahí, y vayamos a todos los otros Estados donde esta catástrofe sigue siendo silenciosa.